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解決南海爭端的“雙軌思路”
發布日期:2017-07-19    作者:孔慶江    來源:《學術前沿》2016年第12上期

摘要:南海爭端錯綜復雜的政治背景,涉及爭端各方沖突對峙的利益關系。南海域內國家利益沖突以及域外勢力干涉使南海爭端陷入僵局,中國于2014年率先提出“雙軌思路”來積極處理南海問題,即有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決,而南海的和平與穩定則由中國與東盟國家共同維護。雖然在爭端中的處境相對被動,但中國的國際影響力發生巨大變化。隨著參與、主導國際事務能力的提升,中國將國際合作原則與和平解決爭端原則相結合并同步推進創新性“雙軌思路”,利用二者的協同效應來處理南海問題,從而維護地區的和平與穩定,這是中國和平解決國際爭端的最新實踐和制度創新。

關鍵詞:“雙軌思路”;南海爭端;國際合作;協同效應

“雙軌思路”的背景

近年來,南海局勢日趨緊張,爭端持續發酵。盡管中國控制南海的法律和歷史論據有更大的說服力,①但是在與其他南海爭端當事方的沖突中十分被動:在雙邊層面上,一些南海爭端當事方為攫取海洋利益,通過挑撥中國與東盟關系、單方提起國際仲裁等方式將南海爭端復雜化、國際化;在多邊層面上,一些南海域外國家以航行自由等借口介入南海爭端,帶來的后果是各方加強了在南海地區的軍事存在,這無疑給地區安全蒙上了陰影。

從國際法角度來看,所謂南海爭端主要指當事各方就南沙群島的領土主權歸屬爭端和以海洋劃界為主要內容的海洋權益爭端。②雖然中國就非法占據南沙島礁、單邊開發利用相關海域的自然資源等問題與相對方進行過談判,但因重大利益的沖突而停滯不前。域外國家的介入危害了南海地區的整體利益,中國對此一再表達抗議,卻沒有得到東盟國家的預期支持。此外,圍繞領土主權及海洋利益的爭端正不斷向政治、社會等維度延伸。主權和海洋利益爭端引發的民族主義情緒有時比爭端本身更容易導致沖突,③從而破壞國際關系。如2014年中越撞船事件,在政治維度上導致兩國關系十分緊張;社會維度上,引發了越南國內大規模反華游行,最終演變為瘋狂的暴力搶砸事件。因此,創新性的國際爭端解決模式需要超出傳統法律形式的范圍,融入政治、社會的維度,④從而維護正常的國際關系。

不言而喻,目前處理南海爭端面臨這樣的困境:南海聲索國因缺乏合作而難以找到擺脫僵局的著力點;又因不能有效解決爭端而導致合作關系受到損害,影響地區和平穩定。在這樣的背景下,中國于2014年率先提出“雙軌思路”來積極處理南海問題。“雙軌思路”包括兩方面內容,即有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決,而南海的和平與穩定則由中國與東盟國家共同維護。⑤

“雙軌思路”的理論基礎

和平解決國際爭端原則。“雙軌思路”雖然是一個很新的概念,卻有著豐富的國際法依據。“雙軌思路”所包含的國際法基本原則在眾多國際條約、國際組織決議以及國際判例中都得到了強調。其中“有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決”的要求正是和平解決國際爭端原則的體現。維護和平是國際法的基本目標,⑥“雙軌思路”的提出正是為實現這一目標做出的嘗試。

經歷兩次世界大戰的慘痛教訓,人們意識到和平對于國際社會的重要意義。聯合國創始成員國于1945年對《聯合國憲章》第2(3)條達成統一意見,該條款規定:“各會員國應以和平方法解決其國際爭端,避免危及國際和平、安全及正義。”第33(1)條規定:“任何爭端之當事國,于爭端之繼續存在足以危及國際和平與安全之維持時,應盡先以談判、調查、調停、和解、公斷、司法解決、區域機關或區域辦法之利用,或各該國自行選擇之其他和平方法,求得解決。”又如中國與東盟各國簽署的《南海各方行為宣言》規定當事各方應當“以和平手段解決領土及管轄權爭端”,⑦宣言雖然不具有國際法約束力,但在一定程度上劃出了各方行為不可逾越的和平底線。和平解決國際爭端的方式分為政治方式(或外交方法)和法律方式。⑧政治方式包括談判、磋商、調解、斡旋等;法律方式主要包括國際仲裁和司法解決。和平解決國際爭端原則的基本要求是有關爭端各方做出通過和平手段解決爭端的承諾,根據主權平等之基礎并依照自由選擇方法之原則解決。⑨雖然各爭端解決方式沒有優先順序,但談判是處理國際爭端最主要的方式,⑩能夠充分尊重爭端方的意志自由。談判協商作為國際爭端解決方式具有廣泛的適用性,可以避免因違背當事方意愿而激化爭端。

國際合作原則。隨著國際社會的不斷發展進步,國際合作原則的重要性越發不可忽視。《聯合國憲章》將“促成國際合作”明確列為聯合國的宗旨,且多個條款涉及該原則。例如其中第1條規定,各國應促成合作,以解決國際問題。第11條規定,聯大應考慮關于維持國際和平及安全之合作之普遍原則。可見,國際合作原則與和平解決國際爭端原則都有著相同的目的:維護和平安全的國際秩序。雙軌思路提出的“中國與東盟國家共同維護南海的和平與穩定”就是國際合作原則的體現。

就自然資源爭端而言,1970年聯合國大會通過了許多決議來闡明國家合作分享共同自然資源這一法律原則。(11)1974年《各國經濟權利和義務憲章》第3條規定:“對于二國或二國以上所共有的自然資源的開發,各國應合作采用一種報道和事前協商的制度,以謀對此種資源作最適當的利用,而不損及其他國家的合法利益。”(12)就海洋爭端而言,國際合作原則得到《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)有關劃界的條款以及爭端解決條款的確認。(13)北海大陸架案中,國際法院認為特別是在面臨保證重疊區域完整性的問題時,相較于對重疊區域協議分割或平均分割,共同開發則更為妥當。(14)埃文森法官在其不同意見中認為:在油田位于分界線上或共同開發區域的情況下,將聯合開采條款加入到協議中對于本案當事方來說是明智的選擇。(15)當今的國際爭端不僅限于法律維度,也會涉及政治、社會等維度的問題,(16)僅憑一國之力無法解決全部爭端,需要當事各方開展國際合作。從目前南海局勢來看,當事各方仍未建立有效的國際合作機制,更多的是采取單邊行為來處理南海爭端,這也是導致南海局勢惡化的重要原因。正如海洋法專家克萊因教授所強調,如果放棄國際合作,孤立對待與海洋劃界相關的問題,從而進入強制性仲裁或裁決,當事方則會失去達成協議的機會。同時法庭或仲裁庭對此問題做出的裁判無疑會剝奪《公約》賦予當事方的權利。(17)還有學者指出南海是半閉海,根據《公約》第123條規定,半閉海沿岸國在行使和履行本公約所規定的權利和義務時,應互相合作。(18)

“雙軌思路”的內涵

“雙軌思路”的內涵體現為:一方面,中國堅持領土、海洋爭端由直接當事各方談判協商來解決,不贊成其他國家特別是域外國家介入領土及海洋爭端,或由第三方機構進行裁判。作為域內大國,中國與其他直接當事方的談判磋商并不會以大欺小,損害或犧牲域內其他爭端方的安全利益,這體現了和平解決國際爭端原則。另一方面,中國與其他爭端當事方同為南海周邊國家,對于維護南海地區和平穩定有著共同的國際義務與責任。履行共同的義務需要各方的相互合作,這是國際合作原則的體現。將國際合作原則與和平解決爭端原則相結合并同步推進,以此來處理南海問題,這是中國和平解決國際爭端的最新實踐和制度創新。

“雙軌思路”的兩個軌道各有側重,并不是同等重要的,而是以前軌即爭端直接當事國談判解決爭端為主。2016年10月21日,中菲發表的聯合聲明強調:“雙方重申維護及促進和平穩定、在南海的航行和飛越自由的重要性,根據包括《聯合國憲章》和1982年《公約》在內公認的國際法原則,不訴諸武力或以武力相威脅,由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判,以和平方式解決領土和管轄權爭議。”(19)從聲明內容來看,這不但是南海爭端方對“雙軌思路”的確認,也突出了爭端直接當事國談判解決爭端在雙軌中的主導性。

雙軌思路的原理

“雙軌思路”的協同效應。國際爭端通常會給爭端當事方的國際關系帶來損害,如果未能以合理方式處理好有關重大利益的爭端,則爭端可能會影響到地區乃至世界利益。(20)國際爭端解決對于維護國際社會的和平穩定發揮了重要作用。然而在涉及當事方重大利益的情況下,當事各方在解決國際爭端的進程中往往會陷入僵局。如果當事方的國際關系相對緊張,無疑會使爭端解決難上加難。國際社會的發展使國際成員彼此更加相互依存,各方可以通過尋找彼此潛在的共同利益來推動國際合作,并將國際合作作為化解國際爭端的催化劑,幫助各方擺脫僵局。

可見,國際爭端解決與國際合作相結合,會產生出1+1>2的協同效應。“雙軌思路”作為二者的有機結合,體現出中國對解決國際爭端思路的創新:以解決國際爭端與建立國際合作關系并舉、“雙軌并行”的方式來推動南海爭端的解決,從而實現地區的和平與穩定。

國際爭端解決對國際合作的維護。國際合作通常建立在和平穩定的國際關系基礎之上,而國際爭端的產生則會威脅秩序的穩定,破壞原有的國際關系,影響爭端各方的國際合作,甚至有導致武力沖突的危險。南海爭端當事國都是發展中國家,同樣肩負著發展本國經濟、改善人民生活的重任,南海局勢的穩定對各方都是意義重大的。國際法通過和平解決國際爭端機制促進全球的和平與安全。(21)因此,中國應與其他當事方依靠國際爭端解決來妥善處理南海問題,從而維護好彼此間合作關系。

國際爭端解決方式本身要具有適用性,否則可能適得其反。如國際裁判等強制程序可能會將爭端各方帶入一個比較對立的局面,如果爭端一方拒絕接受司法手段的裁判結果,將給后續的對話造成更多的困難,從而破壞雙邊談判。(22)在巴勒斯坦特許權案中,法官摩爾(Moore)對談判的定義為:“國際法意義上的談判是指政府通過法律和有序的行政程序行使它們無需爭議的權力,調節與其他政府的關系,討論、調整和解決它們之間的分歧。”(23)談判具有當事方自愿、程序自由等特點,不會影響談判各方的國際關系。縱觀中國的外交史,很多對中國意義重大的問題以及歷史遺留問題都是中國政府與有關各方通過直接談判協商解決的。(24)中國已同14個鄰國中的12國徹底解決了陸地邊界問題。

談判和協商的方式解決國際爭端的前提往往是爭端雙方實力相當,從而可以在平等的條件下解決爭端。否則在力量相對懸殊的爭端方之間,政治方式很可能會導致爭端方處于不平等的地位,并導致最終的解決方案對某當事方不利。在領土爭端中,中國并非傾向于武力,而是更青睞合作解決,(25)展現更多的是合作而不是擴張主義。自1949年以來,中國經歷了23個因與鄰國或相向國在陸地或海洋上的領土爭端引發的事件,在其中的17個爭端中,中國做出了讓步,且讓步是十分大的。中國幾乎沒有在敵方行動前攫取領土,利用軍事優勢在談判中給相對方施加壓力也是十分罕見的。(26)

國際合作積極影響國際爭端解決。第一,國際合作有利于減少國際爭端。研究表明,有長期合作關系的各爭端方就爭端的解決與管控,與較少合作的各當事方的情況大不相同。(27)爭端解決建立在各方的真誠意愿之上,因此對立的政治觀點、各方的互不信任、緊張的政治關系都會影響各方達成合意,(28)甚至拒絕、反對或不予理會其他爭端方從雙邊、區域或多邊層面解決這些爭端的嘗試。(29)這種情形的后果通常是爭端雙方中實力較強的國家會僅通過脅迫或武力的方式,將自己的意愿強加于爭端相對方;而實力較弱的國家則會制造聲勢,力圖證明自身主張的合法性、正當性,來給實力較強的國家施壓,從而獲得國內、國際上的支持。(30)很明顯,這樣的單邊行為和對抗的態度不能解決爭端,甚至可能導致爭端的升級。

相反,如果爭端各方有著良好的合作關系,則很可能在爭端產生初期就能加以管控或解決。例如荷蘭與當時的聯邦德國長期保持友好合作關系,因此兩國擱置了埃姆斯河口區域歸屬的爭議,于1962年締結了《關于1960年合作安排埃姆斯-多拉德條約的補充協議》。補充協議擱置了劃界問題,而是號召當事方本著睦鄰友好的精神,合作應對一切與勘探、開采自然資源相關的問題。(31)中越兩國因存在領土問題而國際關系緊張,曾在南海地區爆發過軍事對抗,兩國關系降到冰點。而隨著國際合作的開展,于2002年中國與東盟國家簽署了《南海各方行為宣言》,南海地區的軍事沖突隨之大幅減少。(32)可以預見,如果中國與東盟國家建立完善的合作機制,將可以有效避免、管控或解決爭端。

第二,國際合作對國際爭端解決的推動作用。國際合作是兩個或多個國際法主體的共同行動,涵義不只是“共存”或“協調”,而是各方積極地共同努力,致力于單獨一方無法取得的目標。(33)當國際爭端解決無法取得進展時,當事各方可以嘗試開展雙邊、多邊合作,能夠增進政治互信、擴大利益契合點,為妥善處理爭議創造良好氛圍,從而推動爭端的解決。例如一些案例中,若海洋劃界爭端不斷破壞爭端各方關系,當事各方則會通過區域內富有建設性的合作來保持彼此緊密的聯系。(34)如馬來西亞在1979年12月公布了一份官方地圖,單方面將本國大陸架邊界劃在共同開發區內,而后遭到新加坡抗議。(35)此后,又因為泰國在決定建立共同開發區之前,已在合作開發區域向外國石油公司頒發許可證,馬來西亞卻并未有此類行動,而導致兩國與外國石油公司之間的利益難以協調。1989年8月,兩國政府重新審議并確認了共同開發協議,之后簽訂了共同開發協定的執行協定。(36)隨著泰馬共同開發區正式啟動,兩國爭端得到了解決。

沿海國在專屬經濟區內享有“以勘探和開發、養護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源)為目的的主權權利,以及關于在該區內從事經濟性開發和勘探,如利用海水、海流和風力生產能等其他活動的主權權利。(37)”因此單邊開發爭議區資源的行為會危害其他權利聲索方的利益,(38)這也是引發國際爭端的一個誘因。由于爭端各方就各自的立場互不妥協,一味地就爭端進行談判難以扭轉國際爭端的現狀。解決這一問題的最好方法是以國際合作取代單邊行為。

《公約》賦予沿海國對大陸架、專屬經濟區資源的排他性權利(以及相關事項的管轄權),但在此區域內行使其權利和履行其義務時,應適當顧及其他國家的權利和義務,當各方因這些權利的主張沖突時,各方應當合作解決。(39)此外,各國還能夠擴大合作,包括航行安全、海洋科學研究或海洋環境保護等領域。(40)隨著中國—東盟合作的深入,中國與東盟國家將建立更加緊密的國際關系,利益更加融合,相互依賴程度更深,而這正是打破南海問題談判僵局的重要基礎。

雙軌思路的適用性分析

南海爭端是當事各方間的問題,各當事方直接談判更利于爭端解決。國際社會或第三方介入爭端的情形比較局限,只有在爭端當事方同意或爭端升級到威脅國際社會普逅和平安全的情況下,第三方或國際社會介入爭端才是被允許或認可的。(41)但現實中一些國家為挾制中國以攫取一己私利,單邊提起國際仲裁,放棄當事各方直接解決爭端的機會;拉攏域外勢力介入爭端,破壞南海和平穩定的局勢,使南海爭端不斷擴大化、國際化。

首先,就國際司法機構作為第三方介入爭端而言,有關國際條約均規定國際爭端的裁判者應保持司法獨立,即使這些裁判者也愿意如此踐行,但是他們的價值觀實際上無法達到中立,研究表明,文化差異影響國際法院法官對國際法的解釋。(42)在許多國家和非政府機構看來,這些國際司法機構力主西方化的正義,缺乏法官的多元化,依然存在著偏見。(43)例如,在南海仲裁案中,仲裁庭的組成、對案件的受理、做出的裁決都受到了國際社會對其公正性、合法性的質疑,其實質是披著法律外衣的政治鬧劇。

其次,從地緣政治視角來看,中國在南海地區一邊獨大,一些域內國家對于中國的國力存有忌憚顧慮,試圖推動東盟抗衡中國來借力獲益;美國作為域外國家,利用南海爭端作為其推行“重返亞太”戰略的支點,造成的是中美間的大國博弈;日本等國家更是趁亂攪渾南海局勢,試圖牽制中國,使自身在與中國就東海爭端上占據主動。因而,國家作為第三方無論以何種方式介入南海爭端,都難以避免地緣政治的消極影響。

因此,第三方的介入不僅很可能無法解決或管控爭端,甚至可能給地區局勢帶來更多不確定因素。前美國國際法學會主席海洋劃界領域專家基斯海特就曾指出,有時會有6%~7%的海洋劃界爭端是仲裁庭的協助達成協定的,而有93%~94%的劃界案都是當事方自己解決的。(44)可見當事方直接解決爭端的積極效果是不容忽視的。

雖然東盟的建立使成員國之間的關系十分緊密,然而南海問題并不是中國同東盟間的問題,更不是與域外國家的爭端,而是中國與一些東盟國家之間的問題。菲律賓、越南等國試圖將東盟作為與中國就南海爭端談判的相對方是不符合法理的,南海問題不宜國際化、多邊化,只能使情況更糟,解決問題的難度更大。

目前,中國在與其他當事方直接處理南海爭端中取得了樂觀的成績。如2000年中越完成了北部灣劃界,結束了長達20余年的爭端,并積極探討灣口外海域劃界與共同開發,公平解決了位于南海北部的北部灣領海、專屬經濟區和大陸架的劃界問題,同時就此部灣漁業合作做出了妥善的安排。中越之間就此部灣以外的海上問題達成了一系列的原則共識,包括保持海上問題談判機制,按照國際法尋求的雙方都能接受的基本和長久的解決辦法,積極研究和商談共同開發問題,雙方都不采取使爭端復雜化或擴大化的行動,共同努力維護南海局勢的穩定等。2014年,中國與文萊、馬來西亞等國達成一致意見,就雙邊爭端開展協商合作,共同解決南海爭端。這體現出通過當事各方直接談判可避免爭端擴大化、國際化,這也符合其他爭端當事方的意愿和利益。

南海爭端具有政治性和法律性,政治方式更適合南海爭端解決。根據國際爭端的性質可以分為由政治利益沖突而引起的爭端,即政治爭端;以及由法律權利沖突而引起的沖突,即法律爭端。(45)由于“主權國家之間的法律爭端在性質上往往根源于政治背景,它經常表現為當事國之間更為廣泛的政治爭端中的一個要素”。(46)即一個復雜的國際爭端往往既包含政治側面,也包合法律側面,(47)因而南海爭端兼具政治性和法律性。

雖然理論上所有的國際爭端都具有“可裁判性”,(48)但實踐中國際爭端解決的法律方式并不能處理好涉及政治、社會、環境等因素的法外問題。(49)在很多情況下,法院或仲裁庭即便做出裁判,依然不能解決問題的關鍵。例如在斯洛伐克訴匈牙利案中,關于在多瑙河建水壩這一爭端,盡管國際法院做出了裁決,但是問題依舊沒有得到解決。(50)在核試驗案中,澳大利亞與新西蘭就法國在南太平洋海域開展核試驗危害到兩國的主權、環境及航行而提起訴訟,(51)國際法院因未能解決核試驗的是否合法這一政治問題以及未能確定哪些法律原則可以作為環境保護的依據而備受指責。(52)

南海爭端錯綜復雜的政治背景,涉及爭端各方沖突對峙的利益關系。國際裁判等法律方式可以依據國際法對南海爭端的法律問題進行裁判,但無法觸及爭端的政治問題,而這也是爭端的核心問題。在雙軌思路下,爭端各方一方面可以在國際法的基礎上平等自愿地進行談判協商,共同維護國際法規則;另一方面可以就涉及各方重大利益的問題進行協調、合作,從而處理好爭端中的政治問題,因為現實中許多重要的問題都不具有可裁判性。(53)而且談判協商程序自由、成本較小,當事方可以采取多輪談判的方式由易到難,由淺入深地解決爭端。這樣還可以避免訴訟將爭端各方帶入比較對立的局面,如爭端一方拒絕接受國際裁判的結果,將會給后續的對話造成更多的困難,(54)乃至影響彼此的國際關系。

南海爭端是利益之爭,中國與東盟國家存在共同利益。國際爭端是指“對某一法律或事實產生的分歧,由于違反一項或多項約定的法律義務,引起國家間法律觀點或利益的沖突”。(55)在沖突的背后,驅動國際爭端產生的主要原因是利益受挫。(56)找到驅動爭端的利益,對管控或解決爭端具有重要作用。(57)

20世紀70年代以前,南海周邊國家及國際社會從未對中國在南海的主權和海洋權益提出過異議,也不存在南海問題。(58)但隨著南海地區油氣資源的發現和開發等原因的出現,南沙的局勢發生了深刻的變化。(59)不難看出,南海豐富的資源和戰略意義就是驅動爭端發展的利益之所在。當事各方曾共同為此做出過努力,但數次談判均未達到預期,南海爭端的解決停滯不前。研究顯示,若談判各方認為達成協定所帶來的利益大于損失,則談判可能會成功;如果談判各方的利益完全對立,則做出巨大妥協讓步來達成協定對于任一方來說都是無法接受的。(60)這表明在和平解決爭端的條件下,當事方就自身立場進行博弈的傳統方式無法使各方達成一致,南海爭端各方實現利益一體化才可能迎來解決問題的轉機。

雙軌思路是將爭端解決與加強國際合作并舉,通過促進各方利益一體化模式來推動爭端解決。該模式包含兩個方面:一是避免零和博弈;二是做大共同利益的蛋糕。首先,利益一體化模式力圖解構最初的爭端,并通過這種方式消除立場式談判所帶來的消極對抗,(61)要求各方相互協商,實現共贏。美國海軍學院教授約翰斯頓認為,相比于適用關于海洋劃界的現有規則來劃分空間,在海洋開發及問題管控等方面開展合作更為有效。通過制定有效開發自然資源的制度來實現共享海洋資源是更優的選擇。(62)其次,該模式要求爭端各方通過擴大爭端各方利益的方式來滿足彼此的優先利益,至少能滿足各方部分利益。(63)亦謂之“做大蛋糕”來增加各方合作的意愿。如泰國和馬來西亞擱置海域爭端50年之久,開展共同開發,原因在于對能源的需求以及石油資源在現代經濟中的重大戰略意義,這是共同開發石油資源最直接的經濟誘因。

發展經濟、改善民生是每個國家的核心任務。在經濟全球化背景下,各國利益深度交融,一榮俱榮,一損俱損,共同發展是唯一出路。(64)中國與其他當事方的互利互依的關系為合作解決國際爭端鋪設了基礎,而成員間的利益融合就是解決爭端的和平途徑。各國迫切需要在貿易、資金、技術、市場等方面的合作與交流,為國際關系和經濟合作開辟更為廣闊的領域。彼此在經濟、安全、環境等領域的互利合作所帶來的長遠利益,無疑遠遠大于從南海爭端中分得的利益。

中國是世界第二大經濟體,東盟是全球第七大經濟體,也是中國對外投資第四大經濟體,中國與東盟的合作對亞洲乃至世界的經濟發展有重要意義。對東盟各國來說,正在向現代化邁進的中國已經成為發展中國家參與國際事務的重要力量。對中國來說,周邊環境是國際環境中與中國戰略安全最為直接相關的部分。南海局勢穩定對各方的發展進步都具有重要意義。例如穩定安全的環境可以使各方更容易吸引外資,獲得開發南海資源的資金和技術。通過與外資談判以及建立適當的開發制度,還可以讓爭端方獲得來自國內或國際機構的穩定支持。(65)

南海爭端具有敏感性,中國與東盟國家應建立爭端預防機制。專屬經濟區和大陸架制度使島嶼在海域劃界中具有重要地位,然而南沙島礁大多被他國侵占的現狀在短期內難以得到改變,因此解決南海爭端很可能需要較長的時間和大量的談判工作。顯然,如果當事各方沒有建立爭端預防機制,恐怕很難避免就南海問題產生爭端。

處理爭端最好的方式就是預防爭端。(66)協商作為談判的一種形式,不僅是解決分歧的潛在方式,也是預防爭端發生的技術手段。(67)協商的優勢是能夠在一方采取行動之前向相對方提供有價值的信息,共同協調彼此間的重要利益,從而可以在制定決策階段做出必要的修正,這樣可以避免決策做出后給相對方帶來消極影響而引發爭端。協商在處理多邊關系中的作用與在雙邊關系中的作用是同樣明顯的。(68)例如南極條約各締約方在建立常設機構前,就是通過“預先合作”來處理區域性問題,并得到了良好的效果。

考慮到“雙軌思路”,爭端解決和國際合作二者是相輔相成的關系,中國有必要設立協商機制來預防爭端的產生。一方面可以避免中國與東盟高速的合作進程因南海爭端而受到影響,另一方面可以維護現有的、潛在的合作,促進爭端的解決。鑒于中國以外的南海爭端方皆為東盟國家的客觀情況,中國與東盟國家尚未建立全方位的合作機制,多邊機制尚存在低效、難于落實的問題,以及一些爭端方受到域外勢力的指使,不斷攪亂南海局勢的事實,中國應與相關國家直接建立雙邊爭端預防機制,避免陷入“集體行動困境”。

“雙軌思路”的展望

中國參與、主導國際事務的能力已今非昔比,這為中國處理國際爭端提供了更為廣闊的空間和思路。在此背景下,“雙軌思路”可謂應運而生:當今世界正在變得更加復雜、成員間聯系更加緊密,(69)這給國際合作創造了條件,使中國可以將國際爭端解決與國際合作一齊推進,實現“雙軌并行”“雙劍合璧”。

至今,中國與東盟的合作已經取得豐富的成果。2010年,中國—東盟自貿區開始啟動,2012年,中國倡議建立“中國—東盟海上合作伙伴”,發布《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃》。2013年,中國提出以東南亞為樞紐建設21紀海上絲綢之路戰略構想。2014年中國設立400億美元的絲路基金。2015年中國—東盟自貿區完成全面升級;中國、泰國、柬埔寨、老撾、緬甸、越南六國外長一致同意正式啟動瀾湄合作進程,正式建立了瀾湄合作機制;中國正式啟動“中國—東盟海洋合作年”。2016年,中國與東盟舉辦了中國—東盟博覽會旅游展、戲劇周。中國與東盟的合作關系正在從經貿合作擴展到文化交流,不斷深化。“雙軌思路”也得到東盟成員的廣泛認同。

現實中,“雙軌思路”的作用還在一定程度上得到了體現。2016年2月15日,美國—東盟峰會期間,美國試圖拉攏東盟在南海問題上一致針對中國。美國總統奧巴馬談到會議的主要目標是:“我們可以推動我們對一個區域秩序的共同愿景,即國際規則和規范,包括航行自由得到遵守,以及通過和平和法律的途徑來解決爭端。”但美國并未如期得到東盟的任何回應,這從側面體現出東盟不愿將南海爭端擴大化,損害其與中國的合作關系。

目前,中國正在同東盟國家全面有效落實《南海各方行為宣言》,積極穩妥推進“南海行為準則”制定進程;與東盟探討商簽“中國—東盟國家睦鄰友好合作條約”,以法律形式確定雙邊友好合作的精神;同時認真落實同越南、文萊就共同開發達成的重要共識,用好中國—東盟海上合作基金,全面拓展同相關國家海上合作,以合作淡化分歧,為爭議的最終解決創造條件。

沒有爭端的社會是沒有變化和發展的社會。(70)在不斷變化和發展的社會中,如何處理爭端是對人類文明的檢驗也是對人類智慧的考驗,只要各方能秉承友好精神積極開展合作、和平共處,就能處理好國際爭端,使國際社會向著和平繁榮的方向發展。

注釋:

①[美]哈里森:《中國近海石油資源將引起國際沖突嗎?》,北京:石油化學工業出版社,1978年,第231頁。

②賈宇:《南海問題的國際法理》,《中國法學》,2012年第6期,第27頁。

③Michael Davis,"Can International Law Help Resolve the Conflicts over Uninhabited Islands in the East China Sea?",Denver Journal of International Law and Policy,2014,Vol.43,No.2,p.120.

④Jacob Bercovitch,Richard Jackson,"Conflict Resolution in the Twenty-First Century:Principles,Methods and Approaches",International Studies Review,2009,Vol.42,No.1,p.881.

⑤張云飛:《以“雙軌思路”處理南海問題》,http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/09/c_1112007229.htm。

⑥J.G.Merills,"The Mosaic of International Dispute Settlement Procedures:Complementary of Contradictory?",Netherlands International Law Review,2007,Vol.54,No.1,p.361.

⑦Declaration On the Conduct of Parties in the South China Sea,Art.4.

⑧Malcolm Shaw,International Law,Cambridge University Press,2008,p.1011.

⑨程曉霞、余民才:《國際法》,北京:中國人民大學出版社,2008年,第39頁。

⑩(67)J.G.Merrills,International Disputes Settlement,2011,Cambridge University Press,p.2.

(11)International Legal Materials,American society of international law,1974,Vol.68,No.3,pp.232-233.

(12)[1974]A/RES/3281(XXIX),Charter of rights and obligations of national economies.

(13)(17)Natalie Klein,Dispute Settlement in UN Convention on the Law of the Sea,Cambridge University Press,2005,p.276.

(14)ICJ Rep.,reprinted in International Law Materials(1969),p.383.

(15)ICJ Rep.,reprinted in International Law Materials(1982),p.317.

(16)Anna Spain,"Integration Matters:Rethinking the Architecture of International Dispute Resolution",University of Pennsylvania Journal of International Economic Law,2010,Vol.32,No.1,p.3.

(18)C.Linebaugh,"Joint development in a semi-enclosed sea:China's duty to cooperate in developing the natural resources of the South China Sea",Columbia Journal of Transnational Law,2014,Vol.52,No.2,p.548.

(19)關于《中菲聯合申明》,見http://news.ifeng.com/a/20161021/50136823_0.shtml。

(20)Kong Qingjiang,International Dispute Settlement:The Chinese Approach and Practice,and Their Implications,in:M.Sornarajah and Jiangyu Wang(eds.),China,India and the International Economic Order(Cambridge University Press,2010),p.314.

(21)Anna Spain,"Integration Matters:Rethinking the Architecture of International Dispute Resolution",University of Pennsylvania Journal of International Economic Law,2010,Vol.32,No.1,p.1.

(22)(54)Thomas J.Dillon,Jr.,"The World Trade Organization:A New Legal Order for World Trade?",Michigan Journal of International Law,1994,Vol.16,No.2,p.396.

(23)The Mavrommatis Palestine Concessions case(Judgment)PCIJ Series A.No.2(1924),pp.62-63.

(24)Qingjiang Kong and Xiaojuan Ping,"International Law and International Institutions:Implications for a Rising China",The Chinese Journal of Global Governance,2015,Vol.1,No.2,p.166.

(25)M.Fravel,Strong Borders,Secure Nation:Cooperation and Conflict in China's Territorial Disputes,Princeton University Press,2008,p.1.

(26)M.Fravel,Strong Borders,Secure Nation:Cooperation and Conflict in China's Territorial Disputes,Princeton University Press,2008,pp.1-2.

(27)Richard Bilder,"An Overview of International Dispute Settlement",Emory Journal of International Dispute Resolution,Vol.1,No.1,1987,p.14.

(28)Malcolm Shaw,International Law,Cambridge University Press,2008,p.1015.

(29)Douglas M.Johnston and Mark J.Valencia,Pacific Ocean Boundary Problems:Status and Solutions,Martinus Njhoff Publishers,1991,pp.24-26.

(30)Richard Bilder,"An Overview of International Dispute Settlement",Emory Journal of International Dispute Resolution,Vol.1,No.1,1987,p.5.

(31)Supplementary Agreement to the Treaty concerning Arrangements for Cooperation in the Ems Estuary,14 May 1962.

(32)Wendy N.Duong,"Following the Path of Oil:The Law of the Sea or Real politic-What Good Does Law Do in the South China Sea Territorial Conflicts?",Fordham International Law Journal,2007,Vol.30,No.4,pp.1098—1110.

(33)Anne Peters,"International Dispute Settlement:A Network of Cooperational Duties",European Journal of International Law,2003,Vol.14,No.1,p.1.

(34)Masahiro Miyoshi,The Joint Development of Offshore Oil and Gas in Relation to Maritime Boundary Delimitation,Durham,1999,p.3.

(35)Mark Valencia,Southeast Asian Seas:Oil under Troubled Waters,Oxford University Press,1985,pp.63-65.

(36)Clive Schofield,"Unlocking the Seabed Resources of the Gulf of Thailand",Contemporary Southeast Asia,2007,Vol.29,No.2,p.286.

(37)《聯合國海洋法公約》,第56條。

(38)Douglas Jonston,The Theory and History of Ocean Boundary Making,Mcgill Queen's University Press,1988,pp.227-229.

(39)R.Lagoni,"Oil and Gas Deposits Across National Frontiers",American Journal International Law,1979,Vol.73,No.2,p.221.

(40)Vasco Becker-Weinberg,"Joint Development Agreements of Offshore Hydrocarbon Deposits:An Alternative to Maritime Delimitation in the Asia-Pacific Region",China Oceans Law Review,2011,No.1,p.3.

(41)Richard Bilder,"An Overview of International Dispute Settlement",Emory Journal of International Dispute Resolution,Vol.1,No.1,1987,p.6.

(42)A.D.Renteln,"Cultural Bias in International Law",American Society of International Law Proceedings,1998,Vol.92,No.3,pp.236—237.

(43)Victor Kattan,Boundaries of Discourse in the International Court of Justice:Mapping Arguments in Arab Territorial Disputes,Martinus Nijhoff Publishers,2009,p.19.

(44)Keith Highet,Marine Boundary Dispute Settlement-Luncheon Address,in:M.Kusuma-Atmadja,T.A.Mensah,B.H.Oxman(eds.),Sustainable Development and Preservation of the Oceans:The Challenges of UNCLOS and Agenda 21(Honolulu,Law of the Sea Institute,1997),p.746.

(45)端木正:《國際法》,北京大學出版社,1999年,第406頁。

(46)United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran case(USA v.Iran),Judgment of 24 May 1980,I.CJ.Reports 1980,p.20,para.37.

(47)禾木:《國際裁判中的法律爭端和政治爭端》,《中外法學》,2013年第6期,第1274頁。

(48)Tae Jin Kahng,Law,Politics,and the Security Council,Martinus Nijhoff Publishers,1964,p.2.

(49)J.G.Merrills,"The Role and Limits of International Adjudication",in:International Law and the International System,William E.Butler(ed.),Martinus Nijhoff Publishes,1987,p.169.

(50)M.A.Salman,Good Offices and Mediation and International Water Disputes,in Resolution of International Water Disputes,The International Bureau of the Permanent Court of Arbitration(ed.),2002,p.162.

(51)Nuclear Tests(Australia v France),Provisional Measures,I.C.J.Reports 1973,p.99.

(52)Nuclear Tests(New Zealand.vs.France.),Judgment of 20 December 1974,I.C.J.Reports 1974,p.457.

(53)J.G.Merrills,International Disputes Settlement,2011,Cambridge University Press,p.156.

(55)Ian Brownlie,"The Peaceful Settlement of International Disputes",Chinese Journal of International Law,2009,Vol.8,No.2,pp.267-268.

(56)Michal Alberstein,"Forms of Mediation and Law:Cultures of Dispute Resolution",Ohio State Journal on Dispute Resolution,2007,Vol.22,No.2,pp.333.

(57)Hiro Aragaki,"Deliberative Democracy as Dispute Resolution? Conflict,Interests,and Reasons",Ohio State Journal on Dispute Resolution,2008,Vol.24,No.3,p.440.

(58)(59)賈宇:《南海問題的國際法理》,《中國法學》,2012年第6期,第26~27、27頁。

(60)J.G.Merrills,International Disputes Settlement,2011,Cambridge University Press,p.11.

(61)Roger Fisher,Getting to Yes:Negotiating Agreement Without Giving In,Penguin Books,1991,p.61.

(62)Douglas Jonston,The Theory and History of Ocean Boundary Making,Mcgill Queen's University Press,1988,pp.227-229.

(63)J.G.Merrills,International Disputes Settlement,2011,Cambridge University Press,p.61.

(64)劉振民:《堅持合作共贏攜手打造亞洲命運共同體》,《國際問題研究》,2014年第2期,第2頁。

(65)The Report of the Secretary General of the United Nations on Permanent Sovereignty over Natural Resources,E/C.7/1987/2,pp.35-38.

(66)Richard Bilder,"An Overview of International Dispute Settlement",Emory Journal of International Dispute Resolution,Vol.1,No.1,1987,p.13.

(68)J.G.Merrills,International Disputes Settlement,2011,Cambridge University Press,p.6.

(69)P.B.Evans,H.K.Jacobson and R.D.Putnam,Double-Edged Diplomacy:International Bargaining and Domestic Politics,University of California Press,1993,p.3.

(70)Richard Bilder,"An Overview of International Dispute Settlement",Emory Journal of International Dispute Resolution,Vol.1,No.1,1987,p.6.

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